Come usare la pretesa valorizzazione dell’autonomia per rafforzare il controllo ministeriale sugli Atenei

Alcuni giorni fa è stata diffusa da ROARS una bozza di Decreto Ministeriale di applicazione dell’art. 1 comma 2 della L. 240/2010, che contiene numerosi elementi critici e, in qualche misura, decisamente allarmanti, tali da rendere opportuna un’attenzione particolarmente vigile e reattiva. Il Capo Dipartimento del MIUR Valditara ha quindi inviato a ROARS una replica spiegando che la bozza è stata “elaborata da un gruppo di lavoro coordinato dal direttore Livon e composto da diversi docenti” e dichiarando che essa costituisce solo “il primo atto di un dibattito che sarà certamente approfondito e che per mia volontà dovrà coinvolgere tutte le componenti accademiche”. La replica rassicura certamente sull’iter del provvedimento e sulla possibilità di intervenire per modificarlo, ma d’altra parte costituisce una conferma della sua paternità (che già ROARS attribuiva infatti a Livon) e dell’intenzione della dirigenza del MIUR di portarlo avanti.

Prima di entrare nel merito dell’analisi, conviene richiamare l’articolo della legge 240/2010 cui il DM fa riferimento: “Sulla base di accordi di programma con il […] Ministero, le università che hanno conseguito la stabilità e sostenibilità del bilancio, nonché risultati di elevato livello nel campo della didattica e della ricerca, possono sperimentare propri modelli funzionali e organizzativi, ivi comprese modalità di composizione e costituzione degli organi di governo e forme sostenibili di organizzazione della didattica e della ricerca su base policentrica, diverse da quelle indicate nell’ articolo” e poi ancora “Il Ministero, con decreto di natura non regolamentare, definisce i criteri per l’ammissione alla sperimentazione e le modalità di verifica periodica dei risultati conseguiti”.

Come spesso accade, gli aspetti più rilevanti dell’ipotizzato intervento non sono necessariamente quelli espressamente previsti, quanto piuttosto la ridefinizione complessiva del sistema che si legge tra le righe del documento.

L’analisi si può articolare su tre diversi livelli e cioè: 1) quello più generale della nuova formulazione del concetto di autonomia; 2) quello degli interventi “sperimentali” consentiti dal decreto; e infine 3) quello degli specifici indicatori adottati per consentire l’accesso alle possibili sperimentazioni.

 

Il primo aspetto è forse quello più grave e, direi, perfino subdolo nelle sue conseguenze. Proprio nel momento in cui si pretende di valorizzare nel modo più ampio l’autonomia degli Atenei (o, quantomeno, di alcuni di essi), si assesta ad essa un colpo mortale, legando le scelte ad “accordi di programma” con il MIUR. In questo modo si dà al ministero la possibilità di intervenire in maniera estremamente pesante ed incisiva sulle scelte degli Atenei, in maniera probabilmente del tutto confliggente con i principi costituzionali pur formalmente richiamati.

E’ interessante notare al riguardo che la legge fa riferimento al “Ministero” e non al “Ministro” e pertanto non si potrà nemmeno immaginare un controllo ed un indirizzo “politico”, lasciandosi invece le decisioni al livello dirigenziale del MIUR (da molto tempo, il vero motore degli interventi sul sistema universitario). Lungo questa discutibilissima china ci si era già avviati con riferimento al controllo sugli Statuti, per il quale, sebbene la legge 168/1989 prevedesse che “Il Ministro può per una sola volta, con proprio decreto, rinviare gli statuti e i regolamenti all’universita’, indicando le norme illeggitime e quelle da riesaminare nel merito”, grazie a qualche improvvida sentenza del Giudice Amministrativo è ormai prassi consolidata che le verifiche siano comunicate con semplici “note” del direttore Livon (modificando quindi sia il soggetto abilitato ad intervenire sia la forma del relativo provvedimento). Note alle quali gli Atenei si affrettano peraltro ad ubbidire, adeguandosi ad ogni alzata di sopracciglio del burocrate Livon senza nemmeno chiedersi se le sue osservazioni siano effettivamente pertinenti e condivisibili (come proprio ieri avvenuto nel Senato Accademico di UNIPA).

Sul tema credo che sarebbe necessaria un’attenta riflessione dei giuristi, per valutare se il dettato della legge sia compatibile con la previsione dell’art. 33 della Costituzione, secondo cui le università “hanno il diritto di darsi ordinamenti autonomi nei limiti stabiliti dalle leggi dello Stato”. In questo caso invece la legge, piuttosto che stabilire i limiti dell’autonomia, di fatto ne svuota completamente di significato il concetto, rimandando le scelte ad accordi di programma con il ministero. Tale problema, pur in passato sollevato da qualche analista e commentatore, non ha finora ricevuto particolare attenzione, anche perché fino ad oggi questo comma della L. 240/2010 era rimasto di fatto inapplicato.

Oggi è quindi probabilmente il momento opportuno per riprendere la riflessione, anche estendendola all’intero impianto della L. 240/2010 e ai suoi contenuti estremamente prescrittivi, della cui aderenza alle norme costituzionali più volte si è dubitato nel passato, anche da parte di illustri costituzionalisti.

 

La seconda questione riguarda le tipologie di interventi che il Decreto consente nell’ambito della sperimentazione “concessa” ad alcuni Atenei. L’elenco di interventi previsti dall’art. 3 spazia in un quadro molto ampio, che può meritare una puntuale analisi.

I punti A e B riguardano la composizione degli Organi di Governo e la numerosità minima di docenti richiesta per la costituzione di un Dipartimento. Al riguardo, richiamando quanto già ricordato in merito ai dubbi di costituzionalità in passato sollevati per l’eccessivo dettaglio delle norme della L. 240/2010, si dovrebbe piuttosto puntare ad una modifica della legge, tornando ad attribuire agli Atenei la piena potestà su questi aspetti e superando quindi sia le prescrizioni della L. 240/2010 sia l’assurda attribuzione ai dirigenti del MIUR del diritto di concedere possibilità di deroghe.

Il punto C è abbastanza vago e riguarda la “definizione di modalità differenziate di valutazione periodica dei risultati della didattica e della ricerca”. L’inclusione di tale possibilità appare paradossale, dato che ci si potrebbe invece ragionevolmente aspettare di vederla ipotizzata per gli Atenei in difficoltà (magari dando più importanza ai miglioramenti che allo stato di partenza) piuttosto che per i destinatari degli interventi speciali previsti nel decreto.

I punti D, E, F e G riguardano l’organizzazione della didattica, consentendo l’attivazione di corsi di studio “innovativi”, anche con Atenei stranieri, e la possibilità di effettuare selezioni in lingua straniera. Anche in questo caso, non si comprende per quali ragioni tali interventi non dovrebbero essere consentiti a tutti gli Atenei, come se l’innovazione e l’internazionalizzazione della didattica non rientrassero tra gli scopi istituzionali di tutti gli Atenei italiani.

I successivi punti H, I, J, K ed M arrivano perfino ad incidere sullo stato giuridico dei docenti, consentendo di modificarne i compiti previsti, assegnando agli Atenei la competenza sulle procedure di chiamata diretta, consentendo la doppia affiliazione con Atenei stranieri (peraltro in parte già consentita), favorendo con incentivi anche finanziari la mobilità tra gli Atenei e prevedendo premialità economiche per l’acquisizione di commesse conto terzi e finanziamenti di ricerca. Tutti questi interventi appaiono decisamente al di fuori dei limiti previsti dalla legge per gli accordi di programma, dal momento che in essa si parlava soltanto di ”interventi funzionali e organizzativi” e non certamente dello stato giuridico dei docenti e delle procedure di chiamata. Poiché alcuni di questi interventi (in particolare, gli incentivi per la mobilità e per l’acquisizione di fondi esterni e le doppie affiliazioni con atenei stranieri) sarebbero molto opportuni per migliorare il funzionamento di tutte le università italiane, ancora una volta si dovrebbe piuttosto valutare la possibilità di un intervento legislativo di portata generale, evitando di creare invece lo scardinamento del sistema universitario nazionale che sarebbe determinato dall’introduzione di questi interventi in alcune università soltanto. D’altra parte, del tutto inopportuna appare invece la previsione della “negoziazione dei compiti didattici e di ricerca” (il punto H nell’elenco dell’art. 3), un intervento che metterebbe una pietra tombale sul concetto stesso di stato giuridico definito per legge (in vista del passaggio alla contrattazione, come già evidenziato da qualche commentatore?).

Infine, il punto L introduce semplificazioni per i corsi di dottorato di ricerca, decisamente necessarie per TUTTI gli Atenei per superare i numerosi e spesso irragionevoli vincoli attualmente previsti e, quindi, del tutto inopportunamente inserite all’interno del decreto.

In definitiva, quindi, l’elenco mette insieme interventi che dovrebbero essere consentiti a tutti gli Atenei ed interventi del tutto inopportuni e potenzialmente distruttivi per il sistema.

 

Infine, rimane il terzo aspetto relativo agli indicatori che danno diritto all’accesso alle “sperimentazioni” (o meglio, che consentono di essere ammessi a presentare richiesta al ministero, che graziosamente deciderà se concedere o meno tale possibilità).

In questo passaggio è inserito un concentrato dei parametri attraverso i quali in questi anni l’ANVUR ed il MIUR hanno fortemente influito sulle scelte degli Atenei. Con una continua rincorsa allo spostamento in avanti degli obiettivi, vengono prima di tutto richiesti per gli indicatori IP (relativo alle spese di personale) e ISEF (sostenibilità economico-finanziaria) valori molto più stringenti di quelli previsti dalla normativa vigente. Sebbene infatti il D.LGS 49/2012 richiedesse per il primo un valore inferiore all’80% e per il secondo un valore superiore all’unità, adesso si fissa arbitrariamente il valore massimo del 71,5% per il primo ed il valore minimo di 1,15 per il secondo. Curiosamente, invece, l’indice di indebitamente (IDEB) massimo rimane fissato al 15% (il valore previsto dal DLGS 49/2012, che peraltro indicava il 10% come valore critico) e dispiace dovere pensare che questo possa dipendere dal fatto che i valori di indebitamento più alti si registrino in atenei considerati “virtuosi” per definizione come i Politecnici di Milano e Torino (più dell’8% nell’ultimo dato disponibile, relativo al 2016) e, sia pure in misura minore, l’Università di Bologna (poco più del 5%).

A questi parametri si associano quindi, oltre ai risultati ottenuti nelle procedure di accreditamento dell’ANVUR, una serie di indicatori sui risultati della didattica e del placement, in diversi casi scandalosamente iniqui nel favorire gli atenei localizzati nel nord Italia (in primis, ma non solo, i parametri relativi al tasso di occupazione dei laureati).

 

Concludendo questa breve analisi della bozza attualmente in discussione, credo vada riconosciuto che non si sentiva affatto l’esigenza di questa “riesumazione” del comma 2 dell’articolo 1 della L. 240/2010 e che piuttosto sarebbe opportuno concentrarsi sugli interventi di semplificazione necessari all’intero sistema universitario nazionale per funzionare in maniera più fluida ed efficiente. La separazione delle procedure di reclutamento da quelle di progressione di carriera, l’eliminazione dell’obbligo di fare ricorso al MEPA per gli acquisti, l’eliminazione del vincolo del numero minimo di borse per i dottorati di ricerca ed altri simili provvedimenti, unitamente ad un significativo rifinanziamento del sistema sono gli interventi necessari, non certamente queste ulteriori diversificazioni tra gli Atenei italiani.

C’è quindi da sperare che, a parte le probabili prese di posizione del CUN (sulla CRUI è invece inutile fare affidamento, data la ormai proverbiale acquiescenza ai diktat del ministero), il corpo accademico trovi il modo per fare sentire la propria voce, come ormai da tempo non riesce più a fare.

 

Download: Bozza di Decreto Ministeriale di applicazione dell’art. 1 comma 2 della L. 240/2010