Divieto di partecipazione ai concorsi – Una sentenza del Consiglio di stato

E’ stata pubblicata la sentenza della VI Sezione del Consiglio di Stato (R.G. 2471/2018) sul ricorso relativo alla partecipazione di un collega della Scuola Normale Superiore di Pisa (di seguito, per brevità, SNS) ad un concorso di professore di I Fascia. Si tratta di una sentenza molto importante, in quanto sono coinvolte questioni molto generali sulle procedure concorsuali.

Come sarà discusso nel seguito, l’orientamento del CdS sul caso in discussione, laddove trovasse generale applicazione, sarebbe in grado di travolgere l’intero sistema dei concorsi delle università italiane, portando al divieto di partecipare ai concorsi proposti dal proprio Dipartimento di appartenenza e, per le procedure in corso, esponendo ai possibili ricorsi di eventuali candidati “esterni” non risultati vincitori.

La vicenda peraltro presenta punti di contatto con altra simile vicenda che riguarda l’Università di Palermo. Premetto subito che il caso “palermitano” cui faccio riferimento mi riguarda personalmente e che, quindi, la mia “lettura” della sentenza del Consiglio di Stato (CdS nel seguito) è inevitabilmente influenzata da questa circostanza, con una mia attenzione, in particolare, agli aspetti di somiglianza/diversità tra le situazioni coinvolte.

La questione esaminata dal CdS riguarda un componente del “Collegio Accademico” della SNS di Pisa. Per comprendere la vicenda è necessario prima richiamare ed esaminare il ruolo degli organi accademici coinvolti, non essendovi diretta corrispondenza con quelli degli altri Atenei italiani. Il “Collegio Accademico” è un organo che non esiste negli altri Atenei e che ha composizione analoga a quella del Senato Accademico, ma compiti in parte coincidenti con quelli dei Dipartimenti, in particolare per le procedure concorsuali. Il Collegio Accademico della SNS, infatti, formula la proposta di chiamata dei professori, che viene poi approvata dal Consiglio Direttivo (Art. 2 comma 1 del Regolamento per la chiamata dei professori della SNS^[1]). Inoltre, all’esito della procedura concorsuale, approva la “proposta di chiamata”, che viene “sottoposta al Consiglio Direttivo per quanto di competenza” (Art. 9 comma 1 del Regolamento della SNS^[2]). E’ facile rilevare, in tali procedure, la corrispondenza del ruolo del Collegio Accademico della SNS con quello dei Dipartimenti i quali, appunto, propongono al Consiglio di Amministrazione (nella SNS, al Consiglio Direttivo) l’avvio delle procedure per la chiamata e poi, in esito alla valutazione comparativa, formulano la proposta di chiamata del vincitore (approvata nella SNS dal Consiglio Direttivo, negli altri Atenei dal CdA).

La corrispondenza tra “Collegio Accademico” della SNS e Dipartimenti degli altri Atenei può essere rilevata anche osservando che il bando della procedura indetta dalla SNS prevedeva all’art. 2 comma 3 che “Non possono, inoltre, partecipare alla selezione coloro che abbiano un grado di parentela o affinità entro il quarto grado compreso ovvero un rapporto di coniugio con un professore appartenente al Collegio Accademico, ovvero con il Direttore della Scuola, con il Segretario Generale o con un componente del Consiglio Direttivo della Scuola”. Sono evidenti le corrispondenze con l’art. 18 comma 1 della L. 240/2010 che prevede che “non possono partecipare coloro che abbiano un grado di parentela o di affinità, fino al quarto grado compreso, con un professore appartenente al dipartimento o alla struttura che effettua la chiamata ovvero con il rettore, il direttore generale o un componente del consiglio di amministrazione dell’ateneo”. Pertanto si riconoscono chiaramente le corrispondenze:

• Collegio Accademico – Dipartimento o struttura che effettua la chiamata;
• Direttore della Scuola – Rettore;
• Segretario Generale – Direttore Generale;
• Consiglio Direttivo – Consiglio di Amministrazione.

Il collega del cui ricorso si discuteva era un componente del Collegio Accademico che aveva presentato domanda di partecipazione ad un concorso bandito dalla SNS. Sebbene all’atto della sua domanda non vi fosse alcuna norma che ne impedisse la partecipazione, nel corso della procedura era stata approvata dalla SNS una modifica del Regolamento per le chiamate che vietava la partecipazione dei componenti del Collegio Accademico e del Consiglio Direttivo, disponendo che tale modifica si applicasse anche alle procedure in corso (!). Con questa modifica, quindi, il Regolamento della SNS estendeva ai componenti di quegli organi il divieto di partecipazione che era prima esplicitamente previsto (in linea con il dettato della L. 240/2010) per chiunque avesse parenti o affini fino al quarto grado in quegli organi. E’ evidente quindi una differenza tra le regole vigenti nella SNS e quelle dell’Università di Palermo (e, probabilmente, della totalità degli altri Atenei italiani), che non prevedono alcuna estensione ai componenti del CdA e dei Dipartimenti del divieto previsto per i loro parenti e affini (estensione esplicitamente sancita invece dalla modifica al Regolamento della SNS).

Sulla base di quel Regolamento, il collega della SNS è stato escluso dalla procedura e ha presentato ricorso, che adesso il Consiglio di Stato non ha accolto, capovolgendo la precedente (a mio parere molto più solida) sentenza del TAR Toscana.

La sentenza del CdS prima di tutto richiama, con riferimento all’art. 18 comma 1 della L. 240/2010 (quello che prevede il divieto di partecipare a chiunque abbia un parente o affine nel dipartimento che effettua la chiamata o nel CdA), il “principio assiologico su cui riposa la norma, ravvisabile nell’esigenza di evitare condizionamenti dell’organo della struttura che effettua la selezione”, ricordando che “La lettera della disposizione stigmatizza una delle condotte che più spesso inficiano il corretto svolgimento della procedura, ovvero la partecipazione di candidati legati da vincoli familiari ai componenti della struttura di appartenenza proprio al fine di prevenire il rischio di (una potenziale) compromissione dell’imparzialità che governa la decisione”. Secondo la VI sezione del CdS “lo scopo perseguito intero risulterebbe frustrato qualora si ammettesse la partecipazione al concorso del membro stesso della struttura: di fatto, ad absurdum, l’ipotetica (massima) compromissione dell’imparzialità non troverebbe alcuna preventiva sanzione”.

Così valutata la ratio della norma di legge e riconosciuta l’esistenza di un vuoto normativo (in quanto la legge prevede il divieto per i parenti dei componenti “della struttura di appartenenza”, ma non per i componenti stessi), il CdS richiama la potestà regolamentare delle università, sancita dall’art. 33 della Costituzione. Il CdS argomenta infatti scrivendo che “va restituito un ruolo specifico al regolamento dell’ateneo – la cui potestà, va sottolineato, discende dall’autonomia universitaria garantita dall’articolo 33 della Costituzione – il quale, per l’appunto, ha positivamente in via ricognitiva colmato lo spazio sull’incompatibilità ad personam lasciato aperto dalla normativa statale richiamata”.

Sulla base di queste considerazioni, quindi, la VI Sezione del CdS ritiene che esistesse per il collega una doppia condizione di incompatibilità:

• per l’espresso divieto di partecipazione previsto nel Regolamento (per come modificato nel corso della procedura) per i componenti del Collegio Accademico;
• per l’esistenza di un “conflitto d’interessi quale componente del Collegio Accademico che ha formulato ed ha approvato la proposta di attivare la procedura di chiamata ex art. 18 della legge n. 240 del 2010”.

Con riferimento alla prima condizione, il CdS evidenzia che “la circostanza che il professore non abbia partecipato alla seduta del Collegio Accademico del 9 settembre 2016, nell’ambito della quale era stata deliberata l’indizione della procedura di chiamata, non fa venir meno la causa d’incompatibilità prevista in via generale dal Regolamento richiamato”.

Il CdS nel proprio ragionamento si ferma qui, non esplicitando se, a suo giudizio, l’astensione dalla seduta avrebbe potuto risolvere la seconda condizione. Si può ritenere che sarebbe stato così, in quanto il principio generale vigente nella normativa italiana è quello per cui le condizioni di conflitto di interesse possano essere risolte con l’astensione dalla partecipazione alle delibere. Il CdS però non si esprime su questo, non avendone alcuna necessità in quanto la prima condizione di incompatibilità era già sufficiente a determinare la fondatezza del ricorso della SNS e, quindi, l’esclusione del collega dalla procedura.

Quali conclusioni si possono quindi desumere dalla sentenza, con riferimento all’orientamento della VI Sezione del Consiglio di Stato?

1. L’art. 18 della L. 240/2010 presenta, secondo il CdS, un vuoto normativo, non estendendo il divieto di partecipazione ai concorsi ai soggetti per i cui parenti e affini tale divieto invece vale;
2. Le università hanno potestà regolamentare, con la quale possono colmare “lo spazio sull’incompatibilità ad personam lasciato aperto dalla normativa statale”;
3. La SNS di Pisa secondo il CdS ha legittimamente escluso il collega componente del Collegio Accademico, sulla base della esplicita previsione regolamentare che gli vietava di partecipare;^[3]
4. L’appartenenza all’organo che “formula la proposta di chiamata” (il Collegio Accademico nella SNS, il Dipartimento negli altri Atenei), poi approvata da un altro organo (il Consiglio Direttivo nella SNS, il CdA altrove), fa sorgere un conflitto di interesse per chi poi partecipi ad un concorso.

D’altra parte, sulla base della sentenza, rimangono aperti almeno due importanti aspetti:

1. in assenza di una specifica previsione regolamentare che vieti la partecipazione ai concorsi ai componenti dei Dipartimenti o del CdA, è comunque possibile o necessario estendere la portata della legge, considerando implicitamente vigente tale divieto? E, in tal caso, che avverrebbe del principio per cui le norme limitatrici delle libertà sono di “stretta interpretazione”? Ovvero, in linea con la L.165/2001, il conflitto di interesse può essere risolto con l’astensione dalle deliberazioni sull’approvazione delle procedure concorsuali?
2. se venisse riconosciuta la necessità di estendere ai componenti degli organi accademici la condizione di incompatibilità prevista per i loro parenti e affini, A QUALI ORGANI ciò si applicherebbe? Al solo Dipartimento (corrispondente per funzioni al Collegio Accademico su cui si è pronunciato il CdS), al solo CdA (come ad esempio interpreta l’Università di Palermo) o ad entrambi gli organi (come ritengo sarebbe logicamente necessario)?

La risposta a tali domande è ovviamente di estrema importanza per le procedure concorsuali.

E’ infatti del tutto evidente che, se venisse applicata la linea interpretativa del CdS secondo cui sarebbe “assurdo” consentire la partecipazione ai concorsi di soggetti i cui parenti e affini sono invece esclusi, tutte le norme sui concorsi dovrebbero essere modificate, vietando la partecipazione dei docenti ai concorsi proposti dai Dipartimenti di cui essi sono componenti. E ovviamente la stessa incompatibilità si dovrebbe applicare ai componenti del CdA.

E cosa resterebbe quindi dell’art. 24 della L. 240/10, che prevede una sorta di chiamata diretta? Anche per questo articolo dovrebbe essere esclusa la partecipazione dei componenti del Dipartimento che propone di attivarlo?

Ed inutile dire che la sentenza del CdS apre “autostrade” per i possibili ricorsi di candidati “esterni” al Dipartimento che propone la chiamata nei confronti di eventuali vincitori appartenenti a quel Dipartimento.

La sentenza del CdS non ha purtroppo risolto i dubbi richiamati, facendoli anzi diventare ancora più profondi avendo coinvolto nella propria interpretazione anche il ruolo dei Dipartimenti.

Sicuramente, il pericolo di avere sollecitato alla Giustizia Amministrativa interpretazioni delle incompatibilità della L. 240/2010 che vanno ben oltre la volontà del legislatore e che rischiano di travolgere l’intero sistema dei concorsi universitari è al momento molto presente e attuale.

L’unica soluzione praticabile sarebbe probabilmente un intervento legislativo di “interpretazione autentica“ dell’art. 18 della L. 240/2010 che, fissando in maniera inequivocabile la volontà del legislatore, eviti il diffondersi di interpretazioni estensive da parte della magistratura (e di qualche Ateneo…), non sempre consapevole degli effetti delle proprie decisioni su una materia così particolare e complessa come la legislazione universitaria.

 

---

1. “Il Consiglio direttivo approva, in conformità all’art. 19, comma 2, lettere e) ed f) dello Statuto, nell’ambito delle disponibilità del bilancio unico d’ateneo previsionale e della programmazione del fabbisogno di personale, le proposte di chiamata dei professori di ruolo formulate dal Collegio Accademico, viste le richieste di copertura delle Classi Accademiche di cui al successivo art. 3 del presente regolamento”. ↑
2. “La proposta di chiamata è deliberata dal Collegio Accademico, sentito il Consiglio di Classe che ha richiesto il posto, con voto favorevole della maggioranza assoluta degli aventi diritto (professori di I fascia per la chiamata di professori di I fascia e professori di I e di II fascia per la chiamata di professori di seconda fascia) e quindi sottoposta al Consiglio Direttivo per quanto di competenza”. ↑
3. Sebbene sia molto criticabile la decisione di modificare il Regolamento DOPO la chiusura del Bando e di prevederne l’applicazione alle procedure in corso, rivestendo così la modifica intervenuta di un evidente fumus di applicazione ad personam (la modifica del Regolamento viene approvata il 22/12/2016, il decreto di esclusione del collega è del giorno successivo) ↑