Un Bilancio Partecipato per un’Università Partecipata

Il prospetto che segue contiene alcune essenziali informazioni che intendono fornire gli elementi di conoscenza necessari per partecipare ad una discussione sugli orientamenti politici da assumere attraverso le scelte di bilancio. 

Un incontro, aperto a tutta la comunità accademica, per discutere di questi temi si svolgerà

Lunedì 12 Novembre alle ore 9.30 nell’Aula Capitò della Scuola Politecnica.

Una video-presentazione che riassume i contenuti di questo documento è disponibile a questo link.

1. Uno sguardo di insieme

Il Bilancio di Previsione costituisce probabilmente il più importante documento di programmazione di un’Università. Esso viene annualmente predisposto, ed approvato entro dicembre, sulla base di una stima dei Ricavi e dei Costi attesi e deve necessariamente prevedere un perfetto equilibrio tra queste poste.

Si compone di varie parti e comprende un bilancio “autorizzatorio” per l’anno di interesse (cioè, tale da assegnare risorse ai singoli centri di spesa che, nell’ambito delle rispettive competenze, sono autorizzate ad impegnarle per le finalità indicate) ed uno “non autorizzatorio” per il triennio successivo (nel caso attuale, 2019-2021), finalizzato ad assicurare una proiezione ed una sostenibilità nel tempo degli impegni assunti.

Il Bilancio UNIPA prevede costi e ricavi per somme prossime a 275 MLN €.

I Ricavi principali sono i contributi del MIUR e di altre Amministrazioni (circa 220 MLN €, di cui 195 MLN € da FFO e 21,5 per i medici specializzandi) ed i proventi per la didattica (nel complesso circa 40 MLN €, di cui la parte principale proviene dal Contributo Onnicomprensivo pagato dagli studenti per le iscrizioni ai Corsi di Studio).

I Costi principali sono costituiti dalle spese per il Personale (110 MLN € per il personale docente e 65 MLN € per il personale TAB, cui si devono sommare circa 11,5 MLN € per oneri IRAP, per un totale di circa 187 MLN €), dai costi per il “sostegno agli studenti” (38 MLN €, di cui 21,7 MLN € per gli specializzandi di area medica e 6,8 MLN € per il dottorato) e dai costi per i “Servizi e le collaborazioni tecnico-gestionali” (21 MLN €, in cui rientrano 4,8 MLN € per spese energetiche, 2,1 MLN € per servizi di pulizia, 2 MLN € per vigilanza, 1 MLN € per telefonia, trasmissioni dati e licenze software, 6 MLN € per manutenzioni).

La parte prevalente dei costi è rappresentata con evidenza da somme necessariamente vincolate quali, ad esempio gli stipendi, le utenze, i contratti pluriennali già stipulati, i fondi per specifici progetti di ricerca. Tali importi tuttavia non sono TUTTI determinabili con precisione, sussistendo margini di oscillazione che richiedono opportune stime basate sugli elementi di conoscenza disponibili all’atto della redazione del bilancio.

In particolare, per i costi del personale (la voce di gran lunga più rilevante) le maggiori incertezze derivano:

• dai possibili incrementi stipendiali: per i docenti dovrebbe essere pubblicato ogni anno a luglio un DPCM che definisce l’adeguamento sulla base degli incrementi medi dell’anno precedente nel pubblico impiego (per diversi anni tale incremento è stato nullo ed il DPCM non è stato nemmeno pubblicato); per il personale TAB il contratto è stato recentemente firmato per il triennio 2016-2018, e quindi non sembrano ragionevolmente prevedibili incrementi per il 2019;
• dagli incrementi stipendiali dovuti alla programmazione del personale: tali incrementi variano in funzione del fatto che i vincitori di concorso (per TAB o Docenti) siano o meno in servizio presso l’Ateneo o provengano da pubbliche amministrazioni con inquadramenti stipendiali superiori. Ad oggi tale stima è effettuata tenendo conto del costo pieno del punto organico corrispondente, stima che mediamente negli anni scorsi si è rilevata significativamente eccessiva;
• dalle cessazioni, stimate sulla base dei limiti massimi di permanenza in servizio, ma sempre necessariamente superiori per le cessazioni volontarie anticipate e, purtroppo, per quelle conseguenti ad eventi luttuosi. Nel 2019 potrebbero intervenire un numero significativo di pensionamenti anticipati, soprattutto per il Personale TAB, in caso di approvazione della cosiddetta “quota 100”. Ovviamente le cessazioni costituiscono solo un’incertezza “in diminuzione” rispetto al livello previsto nel bilancio.

Altrettanto incerte sono le entrate, in quanto il FFO viene assegnato nel migliore dei casi a metà dell’anno in corso (più spesso alla fine, come avvenuto nel 2018) ed in quanto la contribuzione studentesca è soggetta a fluttuazioni difficilmente prevedibili (nel 2018 rese particolarmente difficili da stimare, stante l’introduzione della no-tax area a partire dall’A.A. 2017-18).

Le scelte effettivamente operate in sede di approvazione del bilancio riguardano ovviamente solo le risorse non vincolate e pertanto, a fronte dei 275 MLN € complessivi prima richiamati, i margini di intervento sono limitati al più a qualche milione di euro, la cui destinazione su una voce o sull’altra incide tuttavia profondamente sullo sviluppo dell’Ateneo.

2. Principali voci di spesa non vincolate

Nel seguito si richiameranno le voci di maggiore interesse per i docenti dell’Ateneo, indicando l’ammontare destinato nel Bilancio 2018, gli eventuali impegni già assunti per il 2019 e prospettando i possibili interventi. Si manterrà per ultima la voce relativa alla Programmazione del personale, che richiede le più attente puntualizzazioni trattandosi di spese che si proiettano necessariamente su un lungo arco temporale.

• Finanziamento della Ricerca – Nel 2018 è stata riavviata la distribuzione del FFR, cui sono stati destinati 3 MLN € per il triennio 2018-2020. Il 50% dell’importo disponibile (1,5 MLN €) è stato distribuito nel 2018 (metà ai docenti e metà ai dipartimenti, che in molti casi li hanno a loro volta distribuiti ai docenti), mentre nel 2019 e 2020 è prevista la distribuzione del restante 50%, con un impegno previsto a carico del Bilancio 2019 di 700.000 €. Mantenendo tale importo, ogni docente riceverebbe in media un finanziamento di circa 5-600 € nel 2019 (assegnati in funzione delle pubblicazioni valide ai fini della prossima VQR, come da delibera del 2018);
• Dottorati di Ricerca – Il Bilancio 2018 ha previsto la copertura di 70 borse a carico dell’Ateneo, cui si sono poi aggiunte quelle finanziate con un bando della Regione Siciliana (per un numero massimo di 23) e quelle dei cosiddetti “Dottorati industriali” (ancora da assegnare per il 2018). Altre borse sono state finanziate con residui degli anni precedenti e con storni di bilancio da altre voci, coprendo per tali borse l’intero triennio (e quindi senza alcuna refluenza sul bilancio 2019). Il costo di 70 borse è circa 4,2 MLN € (ogni anno i cicli attivi sono 3 e quindi attualmente si pagano su fondi di Ateneo 70 x 3 borse annuali), di cui nel 2019 circa 3,1 MLN € dovrebbero essere assegnati dal MIUR. Per il 2019 è già stato assunto dal CdA l’indirizzo di aumentare ad 80 le borse da finanziare, coprendo le 10 aggiuntive, per l’intero triennio, con somme (circa 600.000 €) provenienti da una revisione del Bilancio 2018 che ha “liberato” risorse per 2 MLN € circa (per ragioni contabili, che qui non è utile richiamare, tale importo non è stato effettivamente accantonato nel 2018, ma di fatto non inciderà sul bilancio 2019). Per dare un dato di riferimento, portare stabilmente a 100, a partire dal prossimo ciclo, il numero di borse finanziate dall’Ateneo aumenterebbe i costi per l’Ateneo di circa: 70.000 € per il 2019; 500.000 € per il 2020; 1,1 MLN € per il 2021; 1,6 MLN € per il 2022; 1,8 MLN € dal 2023;
• Didattica frontale dei Ricercatori Universitari – Nel Bilancio 2018 si è previsto un impegno di 550.000 € per la retribuzione aggiuntiva dei Ricercatori che assumono compiti di didattica frontale, secondo quanto previsto dalla L. 240/2010. L’idea della Commissione da cui nacque la proposta era di considerare tale impegno destinato alla sola copertura degli insegnamenti del I semestre dell’A.A. 2018-19 e pertanto nel 2019 si dovrebbe prevedere un impegno di 1,1 MLN € (per coprire il II semestre dell’A.A. 2018-19 ed il I semestre del 2019-20). Tale indicazione non è stata tuttavia oggetto di specifica delibera e pertanto nel 2019 l’importo potrebbe essere mantenuto pari a 550.000 € (in questo caso si tratterebbe della somma complessivamente destinata in un intero anno accademico e non in un semestre), ovvero anche azzerata (considerando quel pagamento un una-tantum). Il tema è quindi del tutto aperto;
• Contratti esterni per attività didattica – L’impegno di spesa previsto per questa voce è stabilmente pari a 300.000 € ormai da diversi anni. Potrebbe essere ridotto ove si riducessero gli insegnamenti opzionali e/o aumentasse il numero di CFU complessivamente coperto dai docenti dell’Ateneo. D’altra parte potrebbe essere necessario aumentarlo ove l’aumento degli studenti immatricolati e l’apertura di nuovi CdS non trovasse piena copertura con le risorse di personale docente dell’Ateneo;
• Viaggi di istruzione – La somma destinata nel 2018 è stata pari a 170.000 €, in crescita di circa il 20% rispetto all’anno precedente. Le somme sono state assegnate ai Dipartimenti, tenendo conto del numero dei CdS e delle loro caratteristiche (maggiore peso ai CdS per i quali l’interazione con il territorio è stata considerata più importante), per un importo medio di circa 8.500 € per Dipartimento (con una forte variabilità, tra 2.000 € e 25.000 €);
• Organizzazione Convegni – L’importo destinato all’Organizzazione di Convegni per il 2018 è stata pari a 175.000 €, di cui circa 40.000 € di competenza del Rettorato (quest’ultima del tutto inutilizzata e quindi a fine ottobre stornata su altre voci di competenza del Rettorato). Nel 2017 (quando l’ammontare era inferiore) le risorse si esaurirono già nel mese di Luglio, mentre allo stato la voce risulta ancora capiente per il 2018 e pertanto può essere ritenuta adeguata alle attuali esigenze;
• Laboratori didattici – Non sono stati previsti finanziamenti nel Bilancio 2018, ma in sede di destinazione dell’Utile degli Esercizi 2014-16 si sono impegnati 600.000 € per il potenziamento dei laboratori (300.000 € distribuiti ai Dipartimenti, come già era avvenuto nel 2017, 300.000 € da assegnare in base a specifico bando di Ateneo);
• Manutenzione attrezzature e piccoli interventi di manutenzione ordinaria – Non sono stati previsti finanziamenti nel Bilancio 2018 (a parte i “normali” impegni per la manutenzione ordinaria), ma in sede di destinazione dell’Utile degli Esercizi 2014-16 si sono impegnati 250.000 € per la manutenzione delle grandi attrezzature scientifiche (da assegnare in base a specifico bando di Ateneo) e 200.000 € per piccoli interventi di miglioramento delle aule (il 50% assegnati ai dipartimenti ed il restante 50% da assegnare sulla base di specifico bando di Ateneo);
• Programmazione del Personale – La delibera CdA sulla programmazione 2017-19 prevede nel 2019 l’impegno di 38 Punti Organico, di cui 3,8 destinati al Personale TAB, 3,8 per RTD (quota 10% nella disponibilità del CdA), circa 12,6 assegnati ai Dipartimenti per RTD, 4,45 per PO e PA esterni (quota del 20%), 13,35 assegnati ai Dipartimenti per progressioni di RU e PA. Tale previsione è di poco inferiore a quella del 2018, quando i P.O. diventarono 40,5 grazie al finanziamento straordinario per 21 posizioni di RTDb. Poiché si prevede la presa di servizio entro la fine del 2019 per gli RTD ed il 1 ottobre 2020 per i professori (mentre il 1 ottobre 2019 prenderanno servizio i vincitori dei bandi della programmazione 2018), nel Bilancio 2019 trovano copertura, oltre agli impegni relativi alla Programmazione degli anni precedenti, i seguenti incrementi:

– RTD della Programmazione 2019 per un dodicesimo (il mese di Dicembre), pari a circa 170.000 € (corrispondenti a circa 2 MLN € dal 2020);

– PO e PA della programmazione 2018 per 3/12 (da Ottobre a Dicembre). Sono previsti 21 PO (circa 100.000 € nel 2019 e 400.000 € a regime) e 44 PA (circa 140.000 € nel 2019 e 570.000 € a regime), per un totale di circa 240.000 € nel 2019 e 1 MLN € a regime. Nel Bilancio tali stime vengono ad oggi effettuate considerando il costo pieno dei punti organico, che comportano previsioni quasi doppie rispetto ai valori qui richiamati (calcolati considerando il costo “effettivo” della programmazione negli anni passati).

– PO e PA esterni per circa 3,5 P.O. corrispondenti ad un impegno di circa 100.000 € per il 2019 e 360.000 € a regime.

Per la Programmazione del personale TAB, i relativi costi sono stimati considerando il costo pieno dei punti organico (vedi sopra) anche se più incerte sono le tempistiche collegate alle date di presa servizio (e quindi i costi da attribuire nell’anno), in funzione della durata delle nuove selezioni.

Sebbene l’approvazione del Bilancio di Previsione costituisca il momento centrale della programmazione strategica dell’Ateneo, alcune scelte possono trovare copertura anche in momenti diversi:

– in caso di maggiori entrate non previste, che il CdA può destinare ad interventi collegati alla realizzazione del piano strategico;

– all’approvazione del Bilancio di Esercizio (consuntivo) dell’anno precedente, che avviene normalmente entro la prima metà dell’anno, consentendo di destinare le risorse provenienti dall’eventuale Utile di Esercizio degli anni precedenti (ad esempio, l’Utile di Esercizio 2017, che potrà essere impegnato all’approvazione dell’Esercizio 2018, ammonta a quasi 3 MLN €);

– in corso d’anno, in genere tra giugno e settembre, attraverso una “Revisione del Bilancio” che permette di aggiornare alcune voci di Costo e/o Ricavo (a settembre scorso, ad esempio, si è effettuata una revisione che ha permesso di liberare risorse per circa 2,7 MLN €, principalmente in quanto i costi del personale sono risultati sovrastimati per almeno 2 MLN €);

– laddove emerga la possibilità di “svincolare” somme precedentemente inserite nel Fondo Rischi e Oneri (attualmente capiente per poco meno di 30 MLN €, prevalentemente per rischi da progetti e da contenzioso legale), che possono essere immediatamente destinate ad altri interventi.

Una caratteristica comune a questi interventi in corso d’anno è che, per la loro natura non “strutturale”, devono essere destinati a spese “una-tantum” e non ricorrenti nel tempo. Ad esempio, quindi, le somme possono essere impegnate per manutenzione straordinaria di immobili o anche per RTD o dottorati, ma in questo caso coprendo l’intero periodo di contratto o borsa.

3. Possibili scelte in merito al Ruolo dei Dipartimenti

Una scelta di particolare rilevanza politica potrebbe essere quella di prevedere una voce complessiva aggiuntiva di finanziamento dei Dipartimenti (ad esempio, proporzionale alla sola numerosità dei docenti), che poi ciascun Dipartimento deciderebbe di destinare al FFR, alle borse di dottorato, ai contratti di insegnamento, o a qualunque altro intervento ritenuto importante per il proprio sviluppo, comunque in coerenza con il piano strategico di Ateneo e le linee di indirizzo del CdA. Questa scelta, finalizzata a rafforzare l’autonomia e la capacità di programmazione strategica di ciascun Dipartimento, potrebbe costituire l’avvio di un percorso da sviluppare progressivamente a vantaggio del finanziamento “complessivo” dei Dipartimenti (riducendo, cioè, le voci di finanziamento vincolato e aumentando nella stessa misura il finanziamento dei Dipartimenti). In questo modo queste Strutture avrebbero quindi un certo margine di tempo (ragionevolmente, alcuni anni) per diventare completamente protagonisti delle scelte strategiche di propria competenza, nel quadro di regole e indirizzi definiti a livello di Ateneo.

4. Possibili scelte in merito alla Programmazione

Laddove si intendesse aumentare l’impegno sulla programmazione 2019 si dovrebbe mettere in conto un incremento di spesa molto limitato sul Bilancio 2019, ma un più significativo incremento negli anni successivi. Per avere un’idea di ciò si può considerare che 10 P.O. aggiuntivi, con le attuali regole di distribuzione tra TAB, RTD, progressioni interne e chiamate di esterni, avrebbero un costo aggiuntivo di circa 60.000 € nel 2019, 650.000 € nel 2020 e 1 MLN € a partire dal 2021. Questi incrementi corrispondono ad un incremento dello 0,43% circa (a partire dal 2022) nel rapporto tra spese di personale ed entrate, che come è noto deve rimanere inferiore all’80% e che è risultato pari al 76,8% nel 2017 (ultimo dato disponibile).

Un’ipotesi alternativa potrebbe essere quella di intervenire riallineando i tempi delle prese di servizio, che attualmente sono immediate per gli RTD (cioè alla fine dell’anno di programmazione cui fanno riferimento) e rinviate di un anno per i professori (1 ottobre 2020, ad esempio, per la programmazione 2019). Considerando i tempi previsti per il completamento delle procedure ex art. 18 per il 2018, si potrebbe anticipare di 6 mesi (1 aprile 2019) la presa di servizio dei vincitori dei bandi in via di pubblicazione e di 9 mesi (31 dicembre 2019) quella dei vincitori dei bandi della programmazione 2019 (anticipando di qualche mese le decisioni dei Dipartimenti e pubblicando tempestivamente i bandi a maggio o giugno).

L’ipotizzata anticipazione delle prese di servizio della Programmazione 2018 avrebbe un costo aggiuntivo di circa 480.000 € nel 2019 e NESSUNA REFLUENZA negli anni successivi (in quanto i vincitori sarebbero comunque entrati in servizio entro la fine del 2019), mentre l’anticipazione delle prese di servizio della Programmazione 2019 avrebbe un costo aggiuntivo di circa 700.000 € nel Bilancio 2020 e NESSUNA REFLUENZA nei bilanci successivi.

Questa scelta, a fronte dell’indubitabile (ma limitata) onerosità, presenta alcuni vantaggi:

1. consente di utilizzare con un anno di anticipo (cioè per l’Offerta Formativa 2019-20 invece che 2020-21) i nuovi professori associati come docenti di riferimento;
2. consente di incrementare la Quota Premiale del FFO legata alla VQR del personale neo-assunto o progredito nella carriera (il parametro in cui l’Ateneo è in assoluto più debole e che verrebbe rafforzato dall’anticipazione entro il 2019 delle prese di servizio della Programmazione 2019);
3. laddove mantenuta anche in futuro, consente di dare una risposta positiva ai numerosi colleghi in possesso di abilitazione ed i cui SSD non sono stati inseriti nella Programmazione 2017-19. Prevedendo tale anticipazione, infatti, l’inserimento di un concorso nella Programmazione 2020 comporterà la presa di servizio nel corso del 2020 e, cioè, nello stesso momento attualmente previsto per la Programmazione 2019. Lo stesso effetto positivo avrebbe ovviamente per gli anni successivi. La scelta, quindi, ha conseguenze identiche a quelle che avrebbe, mantenendo le attuali scadenze, il raddoppio della quota destinata alle progressioni nel 2019;
4. consente di rendere “tempestiva” la programmazione, riducendo la distanza temporale tra il momento in cui un Dipartimento individua una carenza da colmare e quello in cui ciò effettivamente avviene con la presa di servizio;
5. restituisce un potenziale “polmone” di compensazione in caso emergessero in futuro difficoltà finanziarie (in quanto si potrebbe sempre ristabilire, a fronte di accertate difficoltà e/o di pericoloso avvicinamento alla soglia dell’80% del rapporto tra spese di personale ed entrate, l’attuale slittamento temporale delle prese di servizio).